Carnegie Endowment

 

미국 외교정책의 전략적 변화(Strategic Change in U.S. Foreign Policy) 보고서는 카네기국제평화재단이 2024년 발간한 보고서로 보고서의 핵심 질문은 다음과 같다.

• 전략적 변화에 대한 저항의 중요한 원인은 무엇이며, 왜 이러한 저항이 발생하는가?
• 전략적 변화를 더 가능하게 하거나 덜 가능하게 만드는 외부 사건은 어떤 종류인가?
• 전략적 변화를 지지하는 이들이 목표를 달성하기 위해 사용할 수 있는 접근 방식은 무엇인가?

미국 외교 프로그램은 보다 규율 있는 미국 외교 정책에 대한 아이디어를 개발하고 발전시키며, 이는 미국의 가치와 일치하고 더욱 경쟁적인 세계에서 미국의 힘의 한계를 인식하는 데 초점을 맞추고 있다.

 

Strategic Change in U.S. Foreign Policy

 

1900년 이후의 30가지 가능한 전략적 변화 시도를 고려한 후, 연구의 초점을 2차 세계대전 이후에 발생한 다섯 가지 사례를 소개한다. 해리 S. 트루먼 행정부의 NSC-68 채택, 이는 냉전 전략을 최소 20년 동안 설정했다.리처드 닉슨 전 대통령의 베트남 철수, 현대 미국 외교 정책 역사에서 성공적이고 의도적인 재편성의 몇 안 되는 사례 중 하나이다. 지미 카터 전 대통령의 한국에서 미군 철수 시도, 연구 사례 중 유일한 실패 사례.빌 클린턴 행정부의 냉전 이후 북대서양 조약 기구(NATO) 확대 결정, 이는 유럽에서 미국의 안보 약속을 재편성했다.조지 W. 부시 행정부의 9/11에 대한 반응, 이는 미국의 목표와 세계에서의 역할, 그리고 이를 추구하기 위한 도구에 광범위한 변화를 가져왔다.

각 사례에 대해 우리는 시도된 전략적 변화의 본질과 이를 주도하거나 저항한 정치적, 사회적 힘에 대한 기본적인 질문 세트를 던졌다. 여기 제시된 사례들은 이러한 사건들에 대한 포괄적인 연구가 아니라, 정책이 어떻게 그리고 왜 변화했는지를 간결하게 분석한 것이다. 우리는 또한 관련된 2차 문헌, 주로 정치학의 하위 분야인 미국 정치 발전, 비교 정치, 국제 관계, 조직 이론 등을 통해 사례 연구를 강화했다. 더불어, 매몰 비용에 대한 비즈니스 문헌과 전망 이론, 동기 이론 등 심리학 학술 자료도 검토했다.

 

Carnegie Endowment

 

카네기 국제 평화 재단은 전략적 아이디어와 독립적인 분석을 생성하며, 외교를 지원하고 차세대 국제 학자 및 실무자를 양성하여 국가와 기관이 가장 어려운 글로벌 문제를 해결하고 평화를 증진하는 데 도움을 주고 있다. 이 재단은 국제 문제에 대한 깊이 있는 통찰력을 제공하고, 다양한 정책 대안을 모색하며, 다자간 외교를 촉진하기 위한 플랫폼 역할을 한다. 또한, 연구와 교육을 통해 새로운 세대의 전문가들이 국제 사회에서 효과적으로 기여할 수 있도록 준비시키고 있다. 이러한 활동을 통해 카네기 재단은 전 세계의 평화와 안정에 기여하고 있으며, 복잡한 국제적 도전 과제에 대한 해결책을 모색하는 데 중점을 두고 있다.

1910년, 앤드류 카네기는 카네기 스틸을 J.P. 모건에게 매각한 후 세계에서 가장 부유한 사람 중 한 명으로, 국제 평화를 위한 카네기 재단을 설립하기 위해 1천만 달러를 기부했다. 이 새로운 기관은 세계적으로 지식을 증진하고 관계를 구축함으로써 국제 협력을 촉진하는 것을 목표로 했다. 그는 4년 후 제1차 세계대전의 참화를 초래할 위험을 언급하며 “전쟁이라는 문명에 대한 가장 추악한 오점을 없애는 것을 가속화”하고자 했다. 이러한 비전은 100년이 넘는 세월이 흐른 지금도 카네기 재단을 이끌며, 결정권자들에게 독립적인 연구와 전략적 정책 아이디어를 제공하여 세계가 가장 긴급한 국제 문제를 해결하고 평화를 증진할 수 있는 역량을 구축하는 데 기여하고 있다.

설립 이후, 카네기 재단은 세대의 세계적 수준의 정책 전문가들이 세계에서 가장 도전적인 문제를 해결하기 위한 연구와 실행 가능한 아이디어를 생산할 수 있도록 지원해왔다. 워싱턴 D.C.에 본사를 두고 있는 카네기는 아시아, 베이루트, 브뤼셀, 뉴델리 등지에 글로벌 센터를 설립했다. 독특한 글로벌 싱크탱크로서 카네기는 150명 이상의 전문가 네트워크를 활용하여 글로벌 안보와 복지에 영향을 미치는 위협과 기회를 더 잘 이해하고, 다음 세대 외교 정책 리더들을 교육하고 멘토링하는 데 힘쓰고 있다. 전략적 대화와 비공식 외교를 통해 카네기는 국제 행위자 간의 관계를 심화하고 강화하여 복잡하고 논란이 많은 문제에 대한 해결책을 모색하는 데 도움을 주고 있다.

 

오늘날 점점 더 많은 분석가들은 미국이 주요 전략적 재조정이 필요하다고 주장하고 있다. 그들은 미국이 앞으로 몇 십 년 동안 안전하고 번영하기 위해서는 헌신과 참여에서 더 선택적이어야 한다고 강조한다. 미국의 하이퍼파워 시대는 끝났으며, 이제는 어디서나 항상 관대함을 유지할 수 있는 상황이 아니다. 이는 미국이 세계에서 철수하거나 기존의 모든 약속을 뒤엎거나 새로운 약속을 하지 말라는 의미가 아니다. 하지만 미국이 하는 약속에 더 큰 규율이 필요하며, 일부에서 철수하지 않으면 외교 정책이 지나치게 비용이 많이 들고 위험해질 수 있으며, 가장 중요한 우선 사항이 소홀히 다뤄질 수 있다. 최악의 경우, 현재의 궤도를 유지하는 것은 재앙적인 글로벌 전쟁의 원인이 될 수 있다.

미국은 냉전이 끝난 후 20년 동안 비교할 수 없는 우위를 누렸으며, 상대적이고 절대적인 군사 및 경제 능력은 다른 어떤 세계 강국보다도 뛰어났다. 이러한 특별한 위치는 미국이 다른 세계 강국의 시각이나 영향을 크게 걱정하지 않고 정책을 추진할 수 있게 했다. 우위는 미국이 스스로를 중심으로 하는 자유주의 세계 질서를 구축하기 위한 혁신적인 외교 정책 의제를 채택할 수 있게 해준 전략적 사치였다. 이 접근 방식은 처음에는 전략적 논리가 있었고 많은 긍정적인 성과를 거두었다. 미국은 1990년대 전쟁으로 황폐해진 발칸 반도를 안정시키고 중앙 및 동유럽에서 민주주의가 뿌리내릴 가능성을 높였다. 이 시기에 전 세계 수억 명의 사람들이 빈곤에서 벗어났다. 그러나 같은 사치는 미국이 2001년 9월 11일 테러 공격 이후 광범위한 글로벌 캠페인을 추구하게 했고, 이는 이라크 침공이라는 전략적 실수를 초래했으며, 아프가니스탄에서 알카에다에 대한 타겟 캠페인을 실패한 국가 건설 작전으로 전환하게 만들었다. 또한 유럽에서의 과도한 개입과 아시아에서의 과도한 개입의 발판을 마련했다.

이러한 유산은 미국에게 오늘날과 내일의 도전에 잘 적응하지 못하는 세계에 대한 접근 방식을 남겼다. 미국 관리들은 오랫동안 중국의 부상과 복수주의적 러시아에 대해 우려해왔지만, 최근까지는 다른 문제들에 집중했다. 미국의 상대적 권력과 정당성의 감소 현실을 회피한 결과는 2010년대 중반부터 미국에 부정적인 영향을 미치기 시작했으며, 이는 러시아의 블라디미르 푸틴 대통령이 우크라이나 전쟁을 시작하고 중국의 시진핑 대통령이 더 민족주의적이고 단호한 방향으로 국가를 이끌기 시작하면서 더욱 두드러졌다. 현재 미국은 역사상 그 어느 때보다도 다극적인 세계에 직면해 있으며, 앞으로의 몇 십 년 동안 강대국 간의 역학 관계가 전쟁과 평화, 번영과 안전, 협력과 경쟁의 근본적인 문제를 결정할 것이다. 이러한 새로운 국제 현실은 이라크와 아프가니스탄 전쟁의 실망스러운 결과와 결합되어, 미국이 세계에 대한 접근 방식을 개혁하고 업데이트할 수 있다면 큰 이익을 얻을 것임을 시사한다. 그러나 이를 실현하는 것은 매우 어려울 것이다.

미국의 외교 정책은 세계의 모든 국가, 모든 잠재적인 초국가적 문제, 그리고 모든 세계 기관과 관련이 있다. 미국의 세계에 대한 접근 방식은 또한 매우 제도화되어 있다. 이러한 현실은 새로운 대통령이나 행정부가 주요 변화를 도입하는 데 장애가 되며, 특히 변화가 더 선택적이고 덜 활동적인 방향으로 나아가는 것이라면 더욱 그렇다. 이 보고서는 미국에서 전략적 변화에 대한 저항의 주요 원인을 식별하고 분석하여, 특히 새로운 행정부의 맥락에서 국가의 방향을 전환하고자 하는 이들이 어떻게 이를 실현할 수 있을지에 대한 더 나은 이해를 제공하고자 한다.

전략적 변화에는 여러 요인이 포함되며, 이 보고서가 모든 요인을 식별했다고 주장할 수는 없다. 과거에는 존재하지 않았던 요인들이 미래에 중요해질 수도 있다. 그러나 1945년 이후 전략적 변화의 사례를 분석함으로써, 우리의 연구는 다음과 같은 요인들이 특히 중요하다는 것을 나타낸다:

주요 외부 위기

• 관료적 저항을 극복하기 위한 백악관의 집중적인 노력
• 방향 전환을 위해 정치적 자본을 쏟을 대통령의 의지
• 행정부와 입법부의 통합된 접근
• 변화에 대한 심리적 장애를 해결하는 접근법

이 모든 요인이 반드시 변화를 일으키기 위해 존재해야 하는 것은 아니다. 그러나 지난 75년 동안의 여러 중요한 외교 정책 변화 사례에서는 이러한 요인들이 존재했다. 외교 정책 형성과 관련한 연구에서도 이들 요인의 역할이 강조되고 있다.

보고서에 제시된 사례 연구는 미국 외교 정책에서 주요 전략적 변화를 이루는 데 있어 백악관뿐만 아니라 정부 관료제, 의회, 넓은 전문가 커뮤니티, 대중, 그리고 외부 행위자들이 모두 중요한 역할을 한다는 것을 보여준다. 변화를 지지하는 이들은 성공하기 위해 이러한 모든 행위자들을 어느 정도 고려해야 한다.

결론에서는 사례 연구에서 도출된 결론을 설명하고, 다른 사례들과 관련된 학술 문헌에서 얻은 통찰을 추가한다. 이는 미래의 미국 지도자들과 정책 입안자들이 외교 정책에서 주요 변화를 이루고자 할 때 실용적인 교훈을 제공한다.

먼저 위기가 변화를 촉진하는 이유와 이 발견의 함의를 설명한다. 그 다음, 정부 관료제의 다양한 부문이 주요 변화를 저항하는 경향이 있는 이유를 살펴보며, 이는 거의 모든 사례에서 나타난 현상이다. 이 장은 관료제가 변화를 더 기꺼이 수용하도록 유도하는 세 가지 방법을 제안한다. 이어서 의회가 전략적 변화에 중요한 이유를 설명하고, 의회가 변화를 저항하기보다는 지지할 가능성이 높은 정치적 조건을 식별한다. 이후 섹션에서는 여론의 역할과 변화에 대한 심리학을 다루어, 외교 정책에 참여하는 많은 이해관계자들에게 변화의 필요성을 설득할 수 있는 방법을 제시한다. 마지막으로, 미국의 세계에서의 역할에 대한 주요 변화에서 대통령 권력의 한계를 고려하며, 점진적이고 개혁적인 접근 방식이 가장 효과적일 가능성이 높다고 주장하며 장을 마무리한다.